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　　漢代的地方行政區(qū)域包括兩方面：一是普遍實行郡縣制；二是于郡縣之外又有諸侯王國的封建。這種郡縣制與分封制同時并行，犬牙交錯，可以起到互相制約作用，史稱郡國制。這是西漢地方官制特異于前代之處。 

　　一、郡縣制

　　漢代地方制度沿襲秦之定制，以郡統(tǒng)縣。郡的組織與中央相應(yīng)：郡守相當(dāng)于丞相，郡尉（都尉）相當(dāng)于太尉；監(jiān)御史相當(dāng)于御史大夫。這些郡官分掌一郡的政、軍、監(jiān)察之權(quán)。負(fù)責(zé)一郡行政的是郡守，郡守也稱太守，《漢書?百官公卿表》云：“郡守，秦官……景帝中二年，更名太守?！笨な鼗蛱氐娜蝿?wù)，《通典?職官典》云：“掌治民、進(jìn)賢、勸功、決獄、檢奸?！币约八慰?nèi)的一切地方行政，在郡守之下設(shè)郡丞或長史為助理。 

　　西漢對郡守的人選特別重視，宣帝每拜刺史守相，必親自召見，聽其言，察其行，力戒名實不相符者。他說：“庶民所以安其田里，而亡嘆息愁恨之心者，其唯良二千石乎?！雹賹τ谡儍?yōu)異的郡守，必晉級賜金。《漢書?黃霸傳》就記載了漢宣帝對黃霸的獎賞： 

　　擢霸為揚(yáng)州刺史。三歲，宣帝下詔曰：“制詔御史：其以賢良高第揚(yáng)州刺史霸為潁川太守，秩比二千石，居官賜車蓋，特高一丈，別駕、主簿車，緹（丹黃色）油屏泥（在車前有障泥的裝飾）于軾前，以章（彰明）有德。黃霸晉升潁川太守后，為政清明，大得吏民之心，三年之內(nèi)，戶口驟增，政績?yōu)樘煜碌谝?，再次擢為京兆尹，秩二千石。后因獲罪，又貶為潁川太守，秩降為八百石，前后八年，郡中大治，賜爵關(guān)內(nèi)侯并黃金百斤，增秩為中二千石。又如朱邑為北海太守，以政績第一調(diào)入中央為大司農(nóng)，成為九卿之一。

　　郡守上受天子的委命，剖符為據(jù)（虎符，竹使符，各執(zhí)其半），下行使刑賞及任命官吏之權(quán)力?？梢宰灾脤倮?。所置掾、屬僅限于本郡人士（縣令、縣長得由朝廷任命，太守?zé)o權(quán)直接任免，但有推薦和建議權(quán)）?？な氐膶倮舴譃殚w下和諸曹兩部分。閣下為郡守治事居息之所，諸曹為郡守府分曹辦事之所。共有書佐十人掌文書。郡的掾?qū)儆袆e駕、主簿功曹、議曹、賊曹掾（主刑罰）、決曹掾（《漢舊議》載：“決曹主罪法事”）、賊捕掾、五官掾、門下掾、門下督、郡掾祭酒、郡文學(xué)、郡文學(xué)史、郡文學(xué)卒史、學(xué)經(jīng)師、宗師、舍人、史、從史、諸曹史、右曹掾史、太守卒史、《五經(jīng)》百石卒史、直符史、獄史、獄小吏、小史、督郵、督郵掾、督郵書掾、都吏、少府（郡掌財之府、以供郡守）、守屬、給事太守府、司空（主作役官）等。

　　都尉，秦名郡尉。《漢書?百官公卿表》云：“郡尉，秦官，掌佐守典武職甲卒，秩比二千石，有丞，秩皆六百石。景帝中二年更名都尉?！眱?nèi)地郡只有一個都尉。邊郡分置部都尉（如東部尉、中部尉、西部尉、南部尉、北部尉）。大約都是守在邊塞上。都尉之下有侯、千人、司馬等職，各有治所。在邊郡塞上為了抵御外敵之犯，有一系列防備設(shè)施，如亭障、烽燧等?！稘h書?匈奴傳》說：從光祿塞出五原筑城障，列亭至盧朐。又說，雁門尉史巡察邊塞，見寇即入守亭障。《漢書?西域傳》也說：武帝通大宛諸國，使者相望于道，于是漢列亭障至玉門。這些都說明當(dāng)時邊郡均有防備設(shè)施。漢律規(guī)定，凡是近塞之地，皆置尉，百里設(shè)尉一人，士史、尉史各二人，以巡行邊塞，郡都尉與郡守分治軍民，開府置吏如郡守府，也分閣下、諸曹。閣下有掾、卒史、屬、書佐等，諸曹有功曹等。此外又有關(guān)都尉（秦官），在屯田區(qū)設(shè)農(nóng)都尉，在殖民地區(qū)設(shè)屬國都尉，均為武帝時設(shè)置。還有宜禾都尉，護(hù)漕都尉等。

　　郡之下是縣，縣分為兩級，萬戶以上的縣，其長官稱令，萬戶以下稱長?！稘h書?百官公卿表》云：“縣令、長，皆秦官，掌治其縣。萬戶以上為令，秩千石至六百石。減萬戶為長，秩五百石至三百石。皆有丞、尉，秩四百石至二百石，是為長吏。百石以下有斗食、佐史之秩，是為少吏?！鼻貢r全國設(shè)縣，少數(shù)部族地區(qū)則置道。漢代列侯所食的縣稱為國。皇太后、皇后、公主所食之地稱為邑，同時保存了秦代的道。平帝時，全國有縣、道、國、邑共1，587個。武帝時改列侯所食縣的令長為相。王莽改制，縣令、長改名縣宰。

　　縣令、長有丞一人，管文書，谷倉和監(jiān)獄。縣尉，大縣二人，小縣一人，掌治安、捕盜賊。都算是縣的“長吏”。縣的佐吏除縣丞、縣尉由朝廷任命外，其他諸曹掾、屬的設(shè)置大致和郡的掾?qū)俨畈欢?，皆由令長任命，掾史多少各縣不盡相同。

　　郡縣府中的組織都相當(dāng)龐大，因為漢代的地方人士都須服務(wù)于本地方，即充當(dāng)郡縣吏。郡縣吏的優(yōu)秀者由長官向中央推薦而任中央官職務(wù)。

　　縣以下的最低級行政機(jī)構(gòu)是鄉(xiāng)，《漢書?百官公卿表》載：“大率十里一亭，亭有長。十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老，有秩、嗇夫、游徼。三老掌教化，嗇夫掌訴訟，收賦稅。游徼徼循禁賊盜?？h大率方百里，其民稠則減，稀則曠，鄉(xiāng)、亭亦如之，皆秦制也?！币秽l(xiāng)有五千戶以上的，由郡派一名有秩，五千戶以下的，由縣派一名嗇夫。民戶聚居的地方稱為里，各里居住的戶口多少各不相同。每里設(shè)里正一人，掌一里百家諸事，里有圍墻，設(shè)監(jiān)門。里之下，十家為什，五家為伍，相互檢查，監(jiān)督。漢平帝時，全國有鄉(xiāng)6，622個。鄉(xiāng)是地方行政基層組織，凡是徭役的分擔(dān)，賦稅的繳納，驛遞的差次等等，都是以鄉(xiāng)為基層計算單位。 

　　漢高祖二年，令舉民年五十以上，有修行，能率眾為善者，置為三老，每鄉(xiāng)一人。再選擇鄉(xiāng)三老一人為縣三老，縣令、丞、尉向其求教，共商政事。這些人可免除徭役。漢代為了倡導(dǎo)忠孝節(jié)義的封建道德，特別重視三老制度，東漢時甚至有郡三老及國三老的設(shè)置。凡是有益于社會風(fēng)化，為民法范者，皆旌表其門，所以三老實際負(fù)有社會教育的責(zé)任。文帝十二年詔曰：“孝悌，天下之大順也。力田，為生民之本也。三老，眾民之師也……其遣謁者勞賜三老孝悌者帛，人五匹，孝悌力田二匹。”武帝時，還是依例賞賜。如果對地方教化不善，則責(zé)三老失職，漢武帝就曾派遣司馬相如曉諭巴蜀，責(zé)備三老沒有盡教誨之責(zé)。韓延壽為左馮翊時，有兄弟爭訟田產(chǎn)，延壽認(rèn)為事在教化不行，責(zé)在自身，便稱病不聽事，下屬的縣令、丞、三老、嗇夫，也都自系待罪。 

　　二、諸侯王國

　　與郡縣制同時并行的有王國制（分封制），直屬于漢王朝的為郡，封王的地區(qū)則為國。西漢初年，有異姓王國七個。劉邦即帝位后，以次翦滅異姓諸王，并與大臣刑白馬作誓：“非劉氏而王者，天下共擊之。”并規(guī)定非功不得侯。乃封同姓子弟為王，有燕、代、齊、趙、梁、楚、吳、淮南、長沙九國?！按笳呖渲菁婵?，連城數(shù)十”。他們君國子民，自置官屬，招兵，截留國賦，甚至“淫荒越法”、“暌孤橫逆”，割據(jù)一方，依土地之所有而對農(nóng)民進(jìn)行剝削，儼然與中央對抗，與周代的諸侯國無異。而當(dāng)時漢中央僅轄十五個郡。終于造成吳楚七國之亂。諸侯王國的置官與中央相同，《漢書?百官公卿表》云： 

　　諸侯王，高帝初置，金璽綠綬，掌治其國。有太傅輔王，內(nèi)史治國民，中尉掌武職，丞相統(tǒng)眾官，群卿大夫都官如漢朝。

　　《通典?職官典》也說：

　　凡諸侯王……掌治其國……凡諸侯王官，其傅為太傅，相為丞相。又有御史大夫諸卿，皆秩二千石。　百官如漢朝。漢朝唯置丞相，其御史大夫，皆自置之。

　　但是，這種情況并不長久，孝惠元年變更諸侯相國，自丞相至二千石，多由漢朝任命。到景帝時，由于中央政府權(quán)力的增長，諸侯王的行政權(quán)被剝奪，諸侯王國的一切行政均由中央政府派遣官吏治理。《漢書?百官公卿表》云： 

　　景帝中五年，令諸侯王不得復(fù)治國，天子為置吏，改丞相曰相，省御史大夫，廷尉、少府、宗正、博士官，大夫、謁者、郎諸官長丞皆損其員。 

　　到了漢武帝時，減其郎中令秩為千石，改太仆為仆，秩也千石。這時，諸侯所屬的一切官吏，皆限制不得自置。至成帝綏和元年（前8年），諸侯王的內(nèi)史也被裁去，而以相治民。所謂相，與太守?zé)o異，當(dāng)時位在太守之上，秩真二千石。元帝時，令諸侯相位在郡守之下。至此，諸侯王遂無君國子民的實權(quán)了。只是衣食租稅取其封國之內(nèi)而已。

　　由此可見，西漢政府對于諸侯王，并不象周代，把土地人民頒賜給諸侯之后就不管了，而是保留了在諸侯王國之內(nèi)的行政監(jiān)督權(quán)以至直接行使權(quán)。故西漢諸侯王國政府，實際不過是中央政府的一個派出機(jī)構(gòu)，但最初分封的用意，則是為了鞏固新的行政占領(lǐng)區(qū)。自七國之亂以后，中央政府就令列侯皆勿就國，留居京師，這樣諸侯王都變成了一個空頭的爵位了。

　　列侯，高帝八年（前199年），天下平定，開始論功定封。至十二年（前195年），被封為列侯的達(dá)143人，《漢書?功臣表》云： 

　　時大城名都民人散亡，戶口可得而數(shù)裁什二三，是以大侯不過萬家，小者五六百戶。封爵之誓曰：“使黃河如帶，泰山若厲，國以永存，爰及苗裔?！庇谑巧暌缘牛匾园遵R之盟，又作十八侯之次位。 

　　十八侯之位次，據(jù)顏師古注：“謂蕭何、曹參、張敖、周勃、樊噲、酈商、奚涓、夏侯嬰、灌嬰、傅寬、靳歙、王陵、陳武、王吸、薛歐、周昌、丁復(fù)、◆達(dá)，從第一至十八也?！碑?dāng)時侯國居民很少，經(jīng)文景之世，戶口蕃息，大侯至三、四萬戶，小侯戶數(shù)也成倍增加。雖然高祖與列侯有“國以永存，爰及苗裔”的盟誓，但因其子弟驕逸，多陷法禁，以至亡國隕身，到了武帝后元時，大多后繼無人。漢宣帝錄求其子孫，多為人傭工?！稘h書?功臣表》云：

　　功臣子孫，訖于孝武后元之年，靡有孑遺，耗矣。故孝宣皇帝愍而錄之。乃開廟藏覽舊籍，詔令有司求其子孫，咸出庸保之中，并受復(fù)除，或加以金帛，用章中興之德。降及孝成，復(fù)加◆問，稍益衰微，不絕如線。

　　列侯居國，則受郡守、郡尉的監(jiān)督。列侯役使國人也有一定限制，不得逾越國界，若違律則削爵治罪。例如絳侯周勃罷相，以列侯就國，河?xùn)|郡守尉每行縣至絳，周勃自畏恐誅，常披甲，令家人持兵以見。又如祝阿侯高成坐役使國人過律，免侯。 

　　刺史是西漢重要的地方官稱。秦置御史監(jiān)郡，漢初不設(shè)監(jiān)御史?；莸廴辏ㄇ?92年），又遣御史出監(jiān)三輔，察詞訟，令其十月奏事，十二月還監(jiān)。此后在地方再設(shè)置監(jiān)御史。文帝十三年（前167年），以御史不奉法，又遣丞相史刺察諸郡。武帝元封元年（前110年）便停止派遣御史。五年（前106年）初置刺史，以低級的中央官吏（秩六百石）出外巡察，雖其地位遠(yuǎn)在郡守之下，卻有糾劾郡守之權(quán)。刺史巡察郡國守相以六條詔書為限（六條內(nèi)容見本章第一節(jié)），六條之外不問。刺史所察的官吏只限于黑綬（比六百石以上官吏），至于黃綬（比二百石以上），則不在刺察范圍。刺察事件不得超過六條范圍，否則，就是越權(quán)。刺史巡察的范圍，以所部為限，部相當(dāng)于州，但不是行政區(qū)的名稱，因為部沒有置行政機(jī)構(gòu)。當(dāng)時全國分十二部（州），派部刺史12人，另設(shè)司隸校尉一人，督察三輔（京兆尹、左馮翊、右扶風(fēng)）、三河（河內(nèi)、河?xùn)|、河南），共13人。每視察所部，先到學(xué)宮見諸生，試其誦讀之書，詢問得失。然后進(jìn)入行邸，詢問墾田多寡，五谷美惡。然后再接見二千石。 

　　刺史行部巡察，若超過六條規(guī)定，或自身驕慢越制的便將受到彈劾。例如鮑宣當(dāng)刺史，丞相司直郭欽彈劾他：舉措煩苛，代二千石（郡守）任命官吏、聽訟，所察超過詔書六條。行部乘驛傳不按規(guī)定排場，輕率地駕一馬，舍宿鄉(xiāng)亭，有失官體，受到眾人的非議。因此，鮑宣被免官。

　　在地方官中還有三輔的設(shè)置。所謂“三輔”，即指京兆、左馮翊、右扶風(fēng)，秩皆中二千石。

　　周代在京師置內(nèi)史，秦因其制，景帝二年分置左右內(nèi)史。武帝太初元年更名右內(nèi)史為京兆尹。京師為帝王都城，其地自有皇親國戚、中貴巨官，他們以勢相傾，加以賓客大猾為奸為利，橫行市井，欺壓百姓，人莫敢問，所以三輔都是選擇郡國二千石之中政績優(yōu)異者入任，如黃霸、張敞（京兆尹）、尹翁歸、陳萬年（右扶風(fēng)）、韓延壽（左馮翊），均以郡守政績優(yōu)異入補(bǔ)三輔。但三輔之官難以久任，常常是就任數(shù)月至一年，就毀傷名譽(yù)，以罪過罷官。西漢唯有趙廣漢、張敞得以久任。 

　　三輔可以參議朝政，地位與九卿同等。《漢書?張敞傳》記載，敞為京兆尹時，朝廷每有大議他都參預(yù)，并且“引古今，處便宜，公卿皆服，天子數(shù)從之?！比o若有優(yōu)異的政績，可擢為九卿，甚至有位至三公者，如蕭望之以左馮翊入為御史大夫，馮野王以左馮翊遷為大鴻臚。若有過，則貶為郡守，如黃霸有過，由京兆尹貶為潁川太守。 

　　漢初置京輔都尉，武帝元鼎四年（前113年）更置左右二輔都尉，合稱三輔都尉。京輔都尉治長安，左輔都尉治左馮翊高陵，右輔都尉治右扶風(fēng)?d縣。三輔都尉與大郡都尉（十二萬戶為大郡）自元帝建昭三年（前36年）以后皆秩二千石（列郡都尉比二千石）。各置丞一人。三輔丞以及所屬掾史皆如列郡。

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