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理論

作為公共行政學(xué)最主要的創(chuàng)始人之一，馬克斯·韋伯的學(xué)說也對(duì)建構(gòu)現(xiàn)代官僚科層體制具有重要影響，被譽(yù)為“組織理論之父”。韋伯認(rèn)為，任何組織的形成、管治、支配均建構(gòu)于某種特定的權(quán)威之上。適當(dāng)?shù)臋?quán)威能夠消除混亂、帶來秩序；而沒有權(quán)威的組織將無(wú)法實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)。他提出了三種正式的政治支配和權(quán)威的形式，分別為傳統(tǒng)權(quán)威、魅力權(quán)威、以及理性法定權(quán)威。傳統(tǒng)權(quán)威是一種很大程度上依賴于傳統(tǒng)或習(xí)俗的權(quán)利領(lǐng)導(dǎo)形式，領(lǐng)導(dǎo)者有一個(gè)傳統(tǒng)的和合法的權(quán)利行使權(quán)力。更重要的是，傳統(tǒng)權(quán)威是封建、世襲制度的基礎(chǔ)，如部落和君主制。這種權(quán)力不利于社會(huì)變革，往往是非理性的和不一致的。而魅力權(quán)威，則是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者的使命和愿景能夠激勵(lì)他人，從而形成其權(quán)力基礎(chǔ)。對(duì)魅力領(lǐng)袖的忠實(shí)服從以及其合法性往往都是基于信念。他們或會(huì)被灌輸神或超自然的力量，如宗教先知、戰(zhàn)爭(zhēng)英雄或革命領(lǐng)袖。理性法定權(quán)威是以理性和法律規(guī)定為基礎(chǔ)行使權(quán)威。服從并不是因?yàn)樾叛龌虺绨?，而是因?yàn)橐?guī)則給予領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力。因此，理性法定權(quán)力的運(yùn)用能夠形成一個(gè)客觀、具體和組織結(jié)構(gòu)。

韋伯認(rèn)為社會(huì)的理性化是無(wú)可避免的趨勢(shì)，在此趨勢(shì)下，權(quán)力架構(gòu)的支配將從傳統(tǒng)權(quán)威、魅力權(quán)威轉(zhuǎn)向法定權(quán)威，在理性法定權(quán)威之下的社會(huì)體制將會(huì)出現(xiàn)一個(gè)新的組織形態(tài)。因此，韋伯在1922年提出了“理想型官僚體制”（Ideal type of Bureaucracy）。他認(rèn)為官僚制不是指一種政府類型，而是指一種由訓(xùn)練有素的專業(yè)人員依照既定規(guī)則持續(xù)運(yùn)作的行政管理體制。這是一種方法的建構(gòu)，理想型官僚制的特征未必完全與現(xiàn)實(shí)環(huán)境相符，它是韋伯根據(jù)所有已知組織的最主要科層制特征中抽象概括出來的純粹的理想類型，是一種理論上的分析概念和工具。

特征

其架構(gòu)特點(diǎn)可以歸納為以下幾點(diǎn)：

專業(yè)分工

層級(jí)體制

依法行政

非人性化

量才用人

永業(yè)化傾向

優(yōu)點(diǎn)

依層級(jí)節(jié)制原理，上下之間的關(guān)系可達(dá)到指揮運(yùn)如和命令貫徹。

由于分工明確、法令規(guī)章完備，工作方面和人員的權(quán)責(zé)都有明確的規(guī)定，故不會(huì)發(fā)生各自為政或事權(quán)不清的弊端。

機(jī)關(guān)辦事完全無(wú)人情化的對(duì)事不對(duì)人（Impersonality），可破除情面以消營(yíng)私舞弊。

人員的選用都依專長(zhǎng)和能力而定，可以使工作效率提升并且使機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)達(dá)到高度專業(yè)化。

良好的待遇和工作保障可使工作人員的工作績(jī)效提升。

限制

過分強(qiáng)調(diào)機(jī)械性的正式組織層面而忽略組織動(dòng)態(tài)面。

目標(biāo)錯(cuò)置，例如：過分重視法規(guī)而使人員僵化。

層級(jí)節(jié)制削弱上級(jí)對(duì)下級(jí)的影響力。

訓(xùn)練有素的無(wú)能。

永業(yè)化使人員喪失斗志。

升遷按年資事人員忽略服務(wù)對(duì)象的利益。

官僚體制是理想的建構(gòu)故缺實(shí)證基礎(chǔ)。

評(píng)價(jià)

卡爾·馬克思

卡爾·馬克思認(rèn)為，官僚制是資本主義企業(yè)中的管理結(jié)構(gòu)，不僅服務(wù)于調(diào)節(jié)生產(chǎn)過程中的不同要素，還是用于積極懲罰、斗爭(zhēng)、控制的手段，同時(shí)也是保證資本家榨取剩余勞動(dòng)力并調(diào)節(jié)由此而來的沖突的必要手段。因此，馬克思對(duì)官僚制作了嚴(yán)肅的批判。他認(rèn)為官僚制的基礎(chǔ)是社會(huì)上分裂為利益不同的同業(yè)公會(huì)。社會(huì)上創(chuàng)造了同業(yè)公會(huì)的那種精神，即由于財(cái)產(chǎn)私有和利益不同而互相對(duì)立的精神，在國(guó)家中創(chuàng)立了官僚制度。在官僚制度下，國(guó)家政權(quán)成為一部分人反對(duì)另一部分人的工具。各個(gè)等級(jí)互相依賴，每個(gè)人都在一定等級(jí)中占據(jù)一個(gè)位置，“上層在各種細(xì)小問題的知識(shí)方面依靠下層，下層則在有關(guān)普遍物理解方面信賴上層，結(jié)果彼此都使對(duì)方陷入迷途”。

阿布洛（Albrow）

認(rèn)為官僚（Bureaucracy）對(duì)于行政學(xué)具有七種現(xiàn)代意涵。

理性組織：追求最高效率。

組織無(wú)效率的病象（Organizational Inefficiency）：政府機(jī)關(guān)公務(wù)員的偏差辦事作風(fēng)，例如結(jié)構(gòu)僵化、流程遲緩、抗拒變革和翹班摸魚等行政系統(tǒng)弊病。

行政官員控制的政府：政府職能趨向復(fù)雜和專精，政府的政務(wù)官難以指揮事務(wù)官。

行政制度或文官制度：護(hù)國(guó)型（古中國(guó)和普魯士）、階級(jí)型（古印度）、恩惠型（19世紀(jì)英美）和功績(jī)型（當(dāng)代西方國(guó)家和日本）。

組織管理辦法：例如專業(yè)組織、層級(jí)結(jié)構(gòu)、分工協(xié)調(diào)、文書檔案。

大型組織：組織成長(zhǎng)到一定規(guī)模后必然走向科層制。

當(dāng)代社會(huì)：組織牢籠。

墨頓（Merton）

反功能理論：正功能就是既有設(shè)計(jì)的組織或政策，能夠達(dá)成原先所賦予的目標(biāo)；而反功能則是該組織或政策所造成的負(fù)面影響（副作用）。

目標(biāo)錯(cuò)置（Displacement of goals）：本來法規(guī)只是組織為了達(dá)成目標(biāo)所使用的工具，然而因?yàn)檫^分重視法規(guī)而使人員產(chǎn)生錯(cuò)覺，反倒認(rèn)為遵守法規(guī)就是目的。

葛德納（Gouldner）的官僚倦?。˙ureaucratic Sabotage）

機(jī)關(guān)重視法規(guī)的結(jié)果，官僚由于受嚴(yán)密法規(guī)的保障而助長(zhǎng)了他們漠視服務(wù)對(duì)象的態(tài)度，并且形成領(lǐng)導(dǎo)和控制。

邊尼斯（Bennis）提出的官僚制度在實(shí)際世界的特征

主管缺乏技術(shù)能力。

武斷和荒謬的規(guī)則。

非正式組織破壞或取代正式組織。

角色之間的混淆和沖突。

以不人性或殘暴的方式對(duì)待部屬而非以理性或法律為基礎(chǔ)。

杜拉克（P.Drucker）的公共行政的致命傷

政策目標(biāo)過于理想。

政策想要畢其功于一役。

數(shù)大就是美。

缺乏實(shí)驗(yàn)和創(chuàng)新的勇氣。

不能從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)而缺乏前瞻思考和反饋。

無(wú)法即時(shí)放棄過時(shí)之物。

歐斯壯（V.Ostrom）

行政學(xué)太過依賴官僚型模而生出的弊端

無(wú)法分門別類的回應(yīng)各種問題。

強(qiáng)加各種昂貴的社會(huì)成本給服務(wù)對(duì)象。

不能有效分派各種供給和需求。

無(wú)法防止公共財(cái)因某項(xiàng)用途而破壞其他用途所產(chǎn)生的流失。

容易發(fā)生錯(cuò)誤也難以控制，導(dǎo)制公共行政遠(yuǎn)離公共目的。

補(bǔ)救措施往往增加問題的嚴(yán)重性和復(fù)雜度而使情況惡化。

后官僚組織

后官僚組織型模（英文：The Post-Bureaucratic Model），是學(xué)者海克契（C.Heckscher）所提出，做行政機(jī)關(guān)修正韋伯式官僚組織的參考，其用意是趨近消費(fèi)者導(dǎo)向、服務(wù)導(dǎo)向，認(rèn)為政府該當(dāng)具有消費(fèi)者（即人民）需要的能力，和方便使用者的、動(dòng)態(tài)性的，競(jìng)爭(zhēng)性的價(jià)值提供者，這種組織型態(tài)的特質(zhì)如下：

權(quán)威的形成來自組織成員間制度性對(duì)話和溝通，并非依照權(quán)威、法規(guī)和傳統(tǒng)進(jìn)行決定。

組織的目標(biāo)強(qiáng)調(diào)使命感和認(rèn)同，經(jīng)由資訊的流通與分享，使個(gè)人目標(biāo)和組織使命達(dá)成一致。

強(qiáng)調(diào)彈性的原則而非固定的法規(guī)，人員可在基本行動(dòng)原則下，發(fā)揮創(chuàng)意解決不同的問題，更能按照問題實(shí)況彈性運(yùn)用。

組織分工或作業(yè)流程采取跨功能、跨層級(jí)的方式進(jìn)行。

績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)不是刻板的職務(wù)內(nèi)容，而是個(gè)人完整的事功表現(xiàn)和具體貢獻(xiàn)價(jià)值，講求公開及參與的程序。

人員流動(dòng)頻繁，永業(yè)保障不再可取。

對(duì)變革存有預(yù)期心理，針對(duì)復(fù)雜且易變的環(huán)境，思考如何即時(shí)且有效解決未來問題。

中國(guó)官僚制度

中國(guó)古代官僚制度形成于漢朝。秦漢兩朝形成中央集權(quán)制度。該制度較之地方自治的分封制度，需要更為龐大的國(guó)家管理機(jī)器。秦朝很短，所以到了漢朝，官僚制度形成氣候。一方面官僚制度成為君主鞏固中央集權(quán)的工具，而另一方面官僚制度本身則產(chǎn)生出一定的“自主性”，對(duì)君權(quán)有所制約。

流行文化

《城堡》

《官僚們的夏天》

參考文獻(xiàn)

書籍

王濬. 行政學(xué)新編. 2008. 

論文

張星久.試析中國(guó)封建君主專制制度的內(nèi)在基本矛盾. 

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