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　　西漢監(jiān)察制度對后世產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的，是漢武帝對地方實(shí)行的刺史出巡制。西漢對地方的監(jiān)察最初沿用秦朝的做法。漢惠帝在位時(shí)，一度在部分地區(qū)恢復(fù)了監(jiān)郡御史制度。監(jiān)郡御史兩年一任，要求他們每年的10月到朝廷奏事，12月再回到自己的崗位。后來又?jǐn)U大范圍，在中央所轄各郡都設(shè)置了監(jiān)察御史。但這些御史的任務(wù)比較雜，在秦朝時(shí)的監(jiān)察效果就不理想。比如當(dāng)年劉邦做泗水亭長時(shí)（泗水亭在江蘇沛縣，秦以十里為亭，亭是最基層的組織），已有許多不軌行為。他在押送壯丁去驪山為秦始皇修墓的途中擅自放人，然后躲進(jìn)芒碭山（在江蘇碭山縣東一帶），聚集了100多人，并與縣里的文書蕭何以及管監(jiān)獄的曹參等人互相串聯(lián)，劉邦就是在這里起家造反，最終成就帝王之業(yè)的。泗水監(jiān)的名字叫平，他對這么嚴(yán)重的政治動(dòng)向竟然無動(dòng)于衷，沒有舉報(bào)，這不是失職瀆職嗎？西漢初年的監(jiān)察御史也同樣沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。于是，漢文帝時(shí)就派丞相史出巡地方，但丞相史的監(jiān)察只是臨時(shí)性的，很難整體改變對地方監(jiān)察不力的局面。  

　　天下分為十三部 刺史可由御史推薦

　　情況的根本變化發(fā)生在漢武帝時(shí)期。元封元年（公元前110年），漢武帝撤銷了在各郡設(shè)置的監(jiān)察御史，4年之后又下詔將全國分為十三部（習(xí)慣上也稱州）即13個(gè)監(jiān)察區(qū)，分別是：冀州、幽州、并州、兗州、徐州、青州、揚(yáng)州、荊州、豫州、益州、涼州、交趾、朔方。

　　十三部刺史歸中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)御史府管轄，由御史中丞具體領(lǐng)導(dǎo)。刺史的產(chǎn)生，可由御史推薦，皇帝任命。當(dāng)時(shí)有個(gè)繡衣御史名字叫暴勝之，為人就像他的姓一樣很殘暴，他督促地方官農(nóng)民起義，十分賣力氣。他每到一地，那里的守令就得急忙圍剿造反的農(nóng)民，大開殺戒。沿路的州、郡聽說他要來了，沒有不害怕的。有一次，暴勝之到了勃海（今河北滄州等地），聽說當(dāng)?shù)赜袀€(gè)知名人士叫不疑（不疑，名），就把他請了出來。不疑衣冠楚楚，樣子很莊嚴(yán)，叫人望而起敬，暴勝之見了，也一改往日的威風(fēng)，裝成一副恭順的模樣。不疑告訴他：“做官的人不能太厲害，太厲害了，人們無法忍受，自己長不了；但也不能軟弱，太軟弱了，沒有威望，也不行。要是能在威嚴(yán)中加一點(diǎn)恩德，在恩德中帶一些威嚴(yán)，就好了。”實(shí)際上是勸他要學(xué)會軟硬兼施。暴勝之覺得很有道理，就照此去做了，結(jié)果人們就說：“姓暴的不殘暴了?！倍灰赡兀捎诒﹦僦耐扑]，漢武帝讓他做了青州刺史。 

　　“六條問事”抓住了監(jiān)督的重點(diǎn) 

　　漢武帝給刺史規(guī)定了明確的監(jiān)察職責(zé)，叫“六條問事”，具體內(nèi)容是： 

　　第一條，豪強(qiáng)惡霸侵占田地，以強(qiáng)凌弱；第二條，二千石的郡守對抗中央，欺壓百姓；　第三條，二千石的郡守貪贓違法，亂殺無辜；第四條，二千石的郡守任人唯親，不舉賢能；　第五條，二千石的郡守依仗權(quán)勢，亂拉關(guān)系；第六條，二千石的郡守勾結(jié)豪強(qiáng)，不奉政令。 

　　六條中除第一條外，其余五條都是針對二千石郡守的。著名歷史學(xué)家范文瀾在《中國通史簡編》中說：“六條外還有不成文的一條，就是考察國王有罪狀便奏聞。不法的國王因此受到懲罰?！辈话驯O(jiān)察國王的內(nèi)容載入明文中，是因?yàn)檫@個(gè)問題已不顯得十分迫切了。前面說過，漢初在地方上實(shí)行的是郡國并行的雙軌制。平息七國之亂后，諸侯國的實(shí)力已被削弱。漢武帝登基后，還是先拿諸侯國“開刀”。他規(guī)定國王除嫡長子繼承王位外，其他子弟可在國中分侯，這樣一來從諸侯國中分出幾個(gè)小侯國，使諸侯國的直屬領(lǐng)地不斷地縮小。后來又借故奪了106個(gè)王侯的爵位，并且禁止諸侯國的官吏在朝中任職，防止他們插手中央事務(wù)。經(jīng)過一系列的整頓，使諸侯國大傷元?dú)?，已?gòu)不成對中央政府的嚴(yán)重威脅。于是，漢武帝又騰出手來整治州郡。二千石的郡守是一郡之首，相當(dāng)于我們今天的省委書記兼省長。安邦先安首，督吏先督王，“六條問事”主要就是沖著這批“高級干部”來的。解決這個(gè)層面的問題，也是抓重點(diǎn)，比如他們是否能認(rèn)真執(zhí)行中央的方針政策，是不是濫用刑法、欺凌百姓等等。 

　　刺史的工作方式是流動(dòng)的 

　　刺史的秩級僅為六百石，只相當(dāng)于中下級的縣令。那時(shí)的縣比現(xiàn)在的范圍廣，縣令以及刺史相當(dāng)于今天的地廳級干部。刺史每年8月起巡察自己部內(nèi)的郡國，年底回中央報(bào)告工作，只有監(jiān)察權(quán)，沒有處置權(quán)。據(jù)史書記載，刺史出巡時(shí)“乘傳周流”。

　　乘傳，指乘坐公家驛站的馬車，即送信的郵車。這種郵車是什么樣的？出土文物中還沒見著，但應(yīng)與一般的郵車有別，或者說是裝飾過的郵車。當(dāng)時(shí)食祿二千石的官吏，所乘車的車廂兩邊屏障都涂成紅色。屏障的質(zhì)地是席子或皮革。六百石的官吏，所乘車的車廂左邊涂成紅色。涂左邊不涂右邊，是因?yàn)楣湃松凶?。刺史秩級六百石所乘的車子至少是這種規(guī)格的。他們每到一處，那里的郡守或國王都要派專人到邊界上去迎候，如果刺史乘坐普通的郵車，那多寒磣。周流，就是在自己的監(jiān)察地盤上到處轉(zhuǎn)。比如冀州刺史的監(jiān)察區(qū)有10個(gè)郡和諸侯國，冀州刺史就在這10個(gè)郡國之間巡行，進(jìn)行監(jiān)督檢查。刺史的任期為9年，如果能較好地履行職責(zé)，到時(shí)候可以直接升為二千石的郡守，而其他六百石的官員就很難有這樣的機(jī)會。 

　　分級負(fù)責(zé) 歸口辦理 

　　對刺史的工作有嚴(yán)格的要求，比如不允許他們管“六條問事”以外的事，不允許他們監(jiān)察二千石以下的官吏?！稘h書?朱博傳》記載了這么一件事：朱博初做冀州刺史時(shí)，到他的監(jiān)察區(qū)去工作，在一個(gè)縣里遇到一大群上訪的官員和老百姓，足足有四五百人，把縣衙的院子都擠滿了。朱博的隨從官員試探著勸他就在這個(gè)縣里留下來，處理完上訪人的事再出發(fā)。這名隨從官員說完就用眼睛瞧著朱博，看他如何反應(yīng)。朱博心里明白，他命手下人趕快驅(qū)車往前走，但上訪的人圍住了朱博的車馬。朱博只好下車，通過隨從官員明確地告訴上訪人：“本刺史不負(fù)責(zé)監(jiān)察縣丞、縣尉這一級的官吏。如果反映他們的問題，請到郡里去；如果反映二千石郡守的問題，也不能在這里接訪，請到本刺史的辦公地點(diǎn)去；如果是老百姓申冤以及遭盜竊之類的事，可以找有關(guān)人員去反映?！闭f完，就登上車執(zhí)意地向前走，幾百名上訪者只好散去。 

　　刺史出巡也是一種“異體監(jiān)督”

　　刺史定點(diǎn)出巡，漢武帝的改革具有里程碑的意義。秦代的監(jiān)郡御史不是純粹的監(jiān)察官，很多時(shí)候扮演的是行政官員的角色，西漢的刺史只負(fù)責(zé)監(jiān)察，定位準(zhǔn)確。秦代的監(jiān)郡御史沒有明確的工作章程，西漢的刺史要嚴(yán)格遵循“六條問事”。更為重要的是，刺史工作的特點(diǎn)是流動(dòng)式的，這一做法的實(shí)質(zhì)就是割斷了監(jiān)督者與被監(jiān)督者的利害關(guān)系。戰(zhàn)國時(shí)期在秦國實(shí)行變法的商鞅，曾從官吏之間的利害關(guān)系入手，說過一段很精辟的話，大意如下：雖然官員眾多，但他們擔(dān)任同類的職務(wù)，站在同一個(gè)立場上，讓他們彼此監(jiān)督是不可能的。因?yàn)樗麄兝﹃P(guān)系一致，容易互相包庇。比如讓馬夫監(jiān)督馬夫，就行不通，他們利益一致，會互相串通，不會彼此監(jiān)督。假如馬兒能夠說話，那么馬夫就無法掩藏其過錯(cuò)了，因?yàn)轳R兒與馬夫的利益是相矛盾的。官員與官員之間的利害關(guān)系是相同的，只有讓他們互為聯(lián)系而利益又相矛盾，才是帝王鞏固統(tǒng)治的保障。 

　　商鞅所舉的馬兒與馬夫的例子非常形象、深刻。按照他的說法，只有確立職務(wù)相聯(lián)系而利益相異的鉗制關(guān)系，才能使監(jiān)督真正發(fā)揮作用。這種理論用今天的話說就是“異體監(jiān)督”。現(xiàn)代西方國家在這個(gè)問題上，采用的是“三權(quán)分立”的方法。實(shí)際上“流動(dòng)的方式――割斷監(jiān)督者與被監(jiān)督者的利害關(guān)系――馬兒說話”，這個(gè)公式所表現(xiàn)的，也是一種“異體監(jiān)督”。所謂異體，可以理解為不同的利益共同體。我們今天巡視工作體現(xiàn)的，就是這一原理。這里，“馬兒說話”是關(guān)鍵。怎么能讓馬兒開口呢？機(jī)制就是割斷監(jiān)督者與被監(jiān)督者的利害關(guān)系，而割斷這一層關(guān)系的途徑是采用流動(dòng)的方式。這是監(jiān)督中一條鐵的法則，這個(gè)法則的發(fā)明者竟是生活在2300多年前的古人，商鞅也真是夠偉大的。 

　　沒有一個(gè)長效的保證機(jī)制 

　　漢武帝設(shè)計(jì)并推行得好好的刺史制度，到了西漢后期開始走樣。漢成帝綏和元年（公元前8年），也就是漢武帝死后的79年，丞相翟方進(jìn)和大司空何武上奏，請求將刺史改為州牧，理由是按照祖宗的家法應(yīng)該以貴治賤，不能以卑督尊。刺史只有六百石，監(jiān)察二千石的高級領(lǐng)導(dǎo)干部不合規(guī)矩。成帝只好下詔，把刺史改名為州牧，增秩二千石，與郡守平起平坐。3年后，丞相朱博上書力爭說：“當(dāng)年設(shè)十三部刺史，職級低但賞賜重，這樣可以激勵(lì)他們努力工作。廢除刺史、改設(shè)州牧后，激勵(lì)機(jī)制沒有了，收不到監(jiān)察的效果，應(yīng)該恢復(fù)刺史制度?！庇谑怯謱⒅菽粮鼮榇淌贰５珟啄旰?，再次將刺史改為州牧。不要以為這樣一來提高了刺史的地位，這是兩種觀念在進(jìn)行較量。翟方進(jìn)等人認(rèn)為監(jiān)察制度應(yīng)同其他制度一樣，不得違反森嚴(yán)的封建等級制，必須遵守以貴治賤的原則。朱博認(rèn)為怎樣設(shè)置監(jiān)察官，衡量的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該看是否有利于監(jiān)察的效果。較量的結(jié)果，是等級派占了上風(fēng)。刺史改為州牧后，原來的監(jiān)察官開始向行政官員轉(zhuǎn)化，監(jiān)督者與被監(jiān)督者混為一談，利害關(guān)系由相異變?yōu)橄嗤?，“讓馬兒說話”的制度被破壞了。漢武帝在生前找到了一條行之有效的監(jiān)察方法，但卻沒有也不可能找到保證它的長效機(jī)制。斯人已去，其政也息。

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