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　　一、官僚制度的初步形成  

　　春秋后期，中原各國(guó)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，某些卿大夫逐漸強(qiáng)大起來(lái)，許多力量較小的卿大夫陸續(xù)被強(qiáng)大的卿大夫所兼并；原來(lái)的國(guó)君由于宗族內(nèi)訌、連年戰(zhàn)爭(zhēng)和“國(guó)人”（即國(guó)都中的士和工、商）的叛變，更由于農(nóng)民的反抗斗爭(zhēng)，逐漸衰弱了。而某些卿大夫由于所推行的政策比較符合于歷史發(fā)展的要求，就逐漸代替了原有國(guó)君的地位，因而出現(xiàn)了“三家分晉”和“田氏取齊”的局面，逐漸形成了魏、趙、韓、齊、楚、秦、燕七大強(qiáng)國(guó)并立的局面?！捌咝邸敝行≌叩胤角Ю铮笳邤?shù)千里。“七雄”之外，還有宋、衛(wèi)、中山等幾個(gè)小國(guó)，也都地方五百里，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)從前的大國(guó)。春秋戰(zhàn)國(guó)之際，戰(zhàn)爭(zhēng)愈演愈烈，規(guī)模越來(lái)越大。春秋前期的戰(zhàn)役，一般雙方動(dòng)員的兵力不到千人；戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的戰(zhàn)爭(zhēng)，往往是上十萬(wàn)，甚至幾十萬(wàn)人。

　　為了應(yīng)付大規(guī)模而頻繁的戰(zhàn)爭(zhēng)，各國(guó)不但需要一支可以直接調(diào)遣的龐大常備軍，而且還需要一套完善的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，以便有效地動(dòng)員全國(guó)人力、物力。于是，“官分文武”，建立以國(guó)君為首的中央集權(quán)制，就成為新時(shí)代的要求了?！段究澴?原官》云：“官分文武、君之二術(shù)。”就是指在中央設(shè)置由國(guó)君直接任免的輔相和將軍，并由他們負(fù)責(zé)統(tǒng)帥文武百官。在地方置郡縣，由國(guó)君親自任免長(zhǎng)官，鎮(zhèn)守國(guó)土和治理民眾。這是戰(zhàn)國(guó)以來(lái)，新的職官制產(chǎn)生和發(fā)展的趨勢(shì)。只有這樣，國(guó)君才能將全國(guó)的行政、軍事、財(cái)政、司法等大權(quán)，有效地集中在自己手中，一切政令才能直達(dá)各部門、各地方。戰(zhàn)國(guó)時(shí)代這套官僚制度之所以能夠鞏固地建立起來(lái)，據(jù)楊寬在《戰(zhàn)國(guó)史》一書的分析，主要是由于推行了以下四種制度： 

　　首先是戰(zhàn)國(guó)時(shí)代各國(guó)對(duì)官吏的任用，一般都采用俸祿制度。當(dāng)時(shí)各國(guó)俸祿計(jì)算的單位是不同的，如衛(wèi)國(guó)是用“盆”來(lái)計(jì)算，有“千盆”，“五百盆”等等級(jí)（見(jiàn)《墨子?貴義篇》）。齊魏等國(guó)用“鐘”來(lái)計(jì)算，例如魏文侯時(shí)魏成子官為相國(guó)，有“食祿千鐘”（見(jiàn)《史記?魏世家》）。秦、燕等國(guó)用“石”、“斗”來(lái)計(jì)算，秦國(guó)有五十石、一百石以至五百石、六百石以上俸祿的官，大體上以五十石為一級(jí)（據(jù)《韓非子?定法篇》、《史記?秦始皇本紀(jì)》始皇十二年），最小的官吏也還有“斗食”的（據(jù)《戰(zhàn)國(guó)策?秦策三》、《史記?秦始皇本紀(jì)》始皇十一年）。燕國(guó)也有三百石以上俸祿的官（據(jù)《韓非子?外儲(chǔ)說(shuō)右下》、《戰(zhàn)國(guó)策?燕策一》）。 

　　這種俸祿制度之所以能普遍推行，是和當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)。這時(shí)社會(huì)上已出現(xiàn)了雇傭勞動(dòng)者，既有雇農(nóng)、又有雇工。有所謂?蚩汀?蚍頡⑹?頡?蟣＃?因而各國(guó)任用官吏和挑選常備兵，也采用了雇傭辦法，普遍采用了俸祿制度。《荀子?議兵篇》曾稱這種辦法為“傭徒鬻賣之道”，《韓非子?外儲(chǔ)說(shuō)右下》記載田鮪教其子田章的話有兩句說(shuō)得更明白：“主賣官爵，臣賣智力”。從此國(guó)君對(duì)各級(jí)官吏可以隨時(shí)任免，隨時(shí)選拔。

　　其次，戰(zhàn)國(guó)時(shí)代對(duì)于功臣的賞賜，已開始用黃金貨幣。這也是與當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有關(guān)。由于商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，貨幣的廣泛流通，黃金也已成為貨幣性質(zhì)，于是國(guó)君對(duì)于功臣的賞賜，就不必采用分封土地的辦法，可以用黃金貨幣來(lái)賞賜了。賞賜黃金百鎰、千鎰，百斤、千斤或百金、千金的事，在戰(zhàn)國(guó)時(shí)代是常見(jiàn)的。無(wú)論是俸祿制度或是賞賜黃金的辦法，對(duì)于廢除封建領(lǐng)主制度來(lái)說(shuō)，都是起著推動(dòng)作用的。

　　第三，這時(shí)已建立了公文用璽（即官印）和發(fā)兵用符（即虎符）的制度。春秋后期已有用璽來(lái)封的文書，即所謂“璽書”，到戰(zhàn)國(guó)時(shí)，無(wú)論下達(dá)命令或來(lái)往公文，都必須用璽來(lái)封泥（即在封簡(jiǎn)牘時(shí)蓋上璽印的方塊泥記，其作用和后來(lái)的火漆印差不多），作為憑信，否則便不能生效。公元前238年，秦國(guó)長(zhǎng)信君??毒作亂，想征發(fā)縣卒和衛(wèi)卒，就是偽造了國(guó)王的御璽和太后的璽來(lái)行文征發(fā)的（《史記?秦始皇本紀(jì)》始皇九年）。這時(shí)國(guó)防軍隊(duì)的調(diào)發(fā)，已必須有存在國(guó)王處的右半爿虎符來(lái)拼合，作為憑信，否則便不能調(diào)發(fā)。所以魏國(guó)信陵君魏無(wú)忌救趙時(shí)，想要奪取將軍晉鄙所帶領(lǐng)的軍隊(duì)前往救趙，非先竊取存在魏王處的半個(gè)虎符和偽造命令，是不能奪得晉鄙所帶軍隊(duì)的指揮權(quán)。秦國(guó)曾明確規(guī)定：“甲兵之符”，右半歸王掌握，左半歸將領(lǐng)掌握。凡用兵五十人以上的，必須有存在國(guó)王處的半個(gè)虎符來(lái)拼合，才敢行動(dòng)。但是，如果突然遇到外敵侵略，邊塞有烽火，雖沒(méi)有國(guó)王的右半個(gè)虎符拼合，也可行動(dòng)。由于這種嚴(yán)密制度的推行，大權(quán)就集中到國(guó)君手中了。

　　因?yàn)橛铆t、符為信物，對(duì)官吏的任免是以璽為憑的；對(duì)于將帥的任免，是以符為憑的。凡是丞相、郡守、縣令等官，都由國(guó)君任命時(shí)發(fā)給璽，免職時(shí)收回璽。如果要辭職，也必須收回璽。如《韓非子?外儲(chǔ)說(shuō)左下》載：

　　西門豹為鄴令……居期年上計(jì)，君收其璽，豹自請(qǐng)?jiān)唬骸啊刚?qǐng)璽，復(fù)以治鄴……”文侯不忍而復(fù)與之……期年上計(jì)，文侯迎而拜之……遂納璽而去。

　　《呂氏春秋?執(zhí)一篇》也記載了吳起告訴商文說(shuō)：“今日釋璽辭官，其主安輕？”《戰(zhàn)國(guó)策?秦策三》也說(shuō)：“應(yīng)侯因謝病歸相印?！边@些記載都證明了戰(zhàn)國(guó)時(shí)代凡官必有璽。一般的璽是銅制的，而丞相的璽則是黃金制的?！妒酚?范雎蔡澤列傳》記載蔡澤對(duì)御者說(shuō)：“懷黃金之印，結(jié)紫綬于要（腰），揖讓于人主之前。”就說(shuō)明丞相是金印紫綬的。

　　第四，在行政管理上已創(chuàng)立了年終考核制度。《荀子?王霸篇》說(shuō)：“歲終奉其成功，以效于君，當(dāng)則可，不當(dāng)則廢”。這就是《周禮?太宰》所說(shuō)的“歲終，則令百官府各正其治，受其會(huì)，聽(tīng)其政事，而詔王廢置。三歲則大計(jì)群吏之治而誅賞之”。這種考核制度，有個(gè)專有名詞，叫“上計(jì)”?！痘茨献?人間篇》說(shuō)魏文侯時(shí)，“解扁為東封上計(jì)而入三倍”，按規(guī)定，當(dāng)時(shí)中央重要官吏和地方首長(zhǎng)，都必須把一年賦稅的收入預(yù)算數(shù)字寫在木“券”上，送到國(guó)君那里。國(guó)君把券剖為兩半，由國(guó)君執(zhí)右券，臣下執(zhí)左券。這樣，國(guó)君可以操右券來(lái)責(zé)成臣下。到了年終，臣下必須到國(guó)君那里去報(bào)核，這個(gè)報(bào)核就是所謂“上計(jì)”。上計(jì)時(shí)由國(guó)君親自考核，或由丞相協(xié)助考核。如果考核成績(jī)不佳，便可當(dāng)場(chǎng)收璽免官。高級(jí)官吏對(duì)下級(jí)官吏的考核，也是采取同樣的辦法?！俄n非子?外儲(chǔ)說(shuō)右下》，有一則故事記載較為詳細(xì)： 

　　田嬰相齊，人有說(shuō)王者曰：“終歲之計(jì)，王不一以數(shù)日之間自聽(tīng)之，則無(wú)以知吏之奸邪得失也?！蓖踉唬骸吧??！碧飲肼勚村嵴?qǐng)于王而聽(tīng)之計(jì)……田嬰令官具押券，斗石之計(jì)……田嬰復(fù)謂曰：“群臣所終歲日夜不敢偷怠之事也，王以一夕聽(tīng)之，則群臣為勉矣?！蓖踉唬骸爸Z”。俄而王已睡矣，吏盡揄刀削其押券升石（當(dāng)是斗石）之計(jì)。 

　　從這些記載可以看出當(dāng)時(shí)“上計(jì)”的情況。這時(shí)期官吏上計(jì)，采用了合券計(jì)數(shù)的方法，為了明確標(biāo)準(zhǔn)和防止舞弊起見(jiàn)，就必須統(tǒng)一度量衡制度。所以商鞅變法把統(tǒng)一斗、桶（斛）、權(quán)衡、丈、尺也作為重要政策之一，秦孝公十八年（前344年）曾頒布了標(biāo)準(zhǔn)量器，這就是存世的“商鞅方升”。田齊的子禾子和陳猶為了防止“左關(guān)”的官吏舞弊，決定“左關(guān)之釜”以“倉(cāng)廩之釜”為標(biāo)準(zhǔn)，鑄造了標(biāo)準(zhǔn)量器。度量衡器和符節(jié)契券，同樣是當(dāng)時(shí)政府考核官吏和防止官吏舞弊的工具，所以《荀子?君道篇》說(shuō)：“合符節(jié)，別契券者，所以為信也。”

　　由于戰(zhàn)國(guó)時(shí)代官僚機(jī)構(gòu)中有這四種新制度的創(chuàng)立，這就使得一整套官僚機(jī)構(gòu)能夠?qū)訉涌刂?，集中?quán)力于國(guó)君手中，形成中央集權(quán)的國(guó)家機(jī)構(gòu)。秦漢以后，封建王朝所用的官僚制度，便是沿襲戰(zhàn)國(guó)時(shí)代的制度而加以發(fā)展的。 

　　二、各王國(guó)中央官僚機(jī)構(gòu)的建立  

　　春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)，各國(guó)自從經(jīng)過(guò)了新興地主階級(jí)的，就出現(xiàn)了中央集權(quán)的官僚政治，在國(guó)君之下有一整套官僚組織作為統(tǒng)治工具。在這個(gè)官僚組織中，是以“相”和“將”為首腦的。

　　相是官僚組織的“百官之長(zhǎng)”，中原六國(guó)中央均有設(shè)置。在出土的眾多兵器中，有的器物上有“相邦義戈”、“相邦呂不韋戈”等字樣，那是秦相張儀、呂不韋督制的兵器，據(jù)《睡虎地秦墓竹簡(jiǎn)?工律）說(shuō)：“公甲兵各以其官名刻之?！边@意思是說(shuō)公家督造的兵器要刻上督造者的官名。可見(jiàn)戰(zhàn)國(guó)時(shí)期相的法定名稱叫相邦，“相”有輔佐之意，作為一種官稱，春秋時(shí)代就已經(jīng)有了，那時(shí)只是一種地位不高的禮賓官?！鞍睢本褪菄?guó)，相邦就是輔佐國(guó)君辦理軍政大事的官員，就是國(guó)君下面的大總管。漢人避劉邦諱，改相邦為相國(guó)。先秦的古書如《莊子?盜跖》稱宰相，《戰(zhàn)國(guó)策?趙策三》則稱丞相，指的都是同一官職?！霸住弊鳛楣倜?，甲骨文就已出現(xiàn)了，春秋時(shí)代某些國(guó)家，已有總領(lǐng)百官的冢宰、太宰，也有助卿、大夫總管一家一邑事務(wù)的家宰和邑宰。這些冢宰、太宰或相，還是某些強(qiáng)大的卿大夫的世襲官職。作為一國(guó)最高行政長(zhǎng)官的相，其設(shè)置當(dāng)萌芽于春秋齊景公時(shí)，景公曾設(shè)左右相。相的職權(quán)，據(jù)《荀子?王霸篇》云： 

　　相者，論列百官之長(zhǎng)，要百事之聽(tīng)，以飭朝廷臣下百吏之分，度其功勞，論其慶賞，歲終奉其成功，以效于君，當(dāng)則可，不當(dāng)則廢。

　　戰(zhàn)國(guó)最早設(shè)相是魏，繼后是韓、趙。秦國(guó)受三晉的影響，置相比較晚，秦孝公時(shí)，商鞅由魏入秦，始為左庶長(zhǎng)，后升大良造，并未稱相，但是他的地位相當(dāng)于三晉的相邦，所以史稱“商鞅相秦”。最早記載的秦相是秦惠文君十年（前328年），以張儀為相，秦武王二年（前309年），初置丞相，并分左、右。樗里疾、甘茂就是秦最早的左右丞相。此后也有只設(shè)丞相，不分左右的。丞相之稱，趙國(guó)也曾用過(guò)，《戰(zhàn)國(guó)策?趙策三》載：建信君說(shuō)：“秦使人來(lái)仕、仆官之丞相。”趙國(guó)除稱丞相外，還有稱假相、假相國(guó)和守相。如《史記?廉頗藺相如列傳》載：“假相大將武襄君攻燕?！薄稇?zhàn)國(guó)策?秦策五》載：“文信侯出走，與司空馬之趙，趙以為守相?！彼^假就是兼理的意思，守是指試用或代行官職。假相，應(yīng)為兼任相職，守相則是試用性質(zhì)的相，戰(zhàn)國(guó)時(shí)代的宋、衛(wèi)、中山、東周等小國(guó)也都設(shè)有相。

　　戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的相職一般多由文人充任，相之外又設(shè)擅長(zhǎng)兵法的人統(tǒng)兵打仗，鎮(zhèn)守邊邑，稱為將或?qū)④?。從《秦?jiǎn)》看，“將”是簡(jiǎn)稱，法定官名應(yīng)叫“將軍”。將軍原是春秋時(shí)晉國(guó)“六卿”的稱號(hào)。不過(guò)晉六卿是合軍政于一身，不單是統(tǒng)兵官的專稱。原來(lái)春秋時(shí)的卿大夫不僅有統(tǒng)治的權(quán)力，而且有宗族和“私屬”的軍隊(duì)親自統(tǒng)率著。到戰(zhàn)國(guó)時(shí)，由于統(tǒng)治范圍的擴(kuò)大，官僚機(jī)構(gòu)的龐大復(fù)雜，常備兵的建立和征兵制度的推行，以及戰(zhàn)爭(zhēng)規(guī)模的擴(kuò)大和戰(zhàn)爭(zhēng)方式的改變，在官僚機(jī)構(gòu)中不得不文武分家，產(chǎn)生文官的首長(zhǎng)――相，以及武官的統(tǒng)領(lǐng)――將。作為最高軍事長(zhǎng)官的將，其職位僅次于相。例如魏國(guó)，在魏文侯時(shí)，曾先后以魏成子、翟璜、李悝為相，而另有樂(lè)羊、吳起、翟角為將。又如齊國(guó)，齊威王曾先后以鄒忌、田嬰為相，而另有田忌、申縛為將。燕國(guó)的樂(lè)毅，趙國(guó)的廉頗，魏國(guó)的吳起，齊國(guó)的田忌都是戰(zhàn)國(guó)時(shí)代赫赫有名的將軍。 

　　秦國(guó)在初設(shè)相位時(shí)，文武尚未嚴(yán)格分家，為相的張儀、樗里疾、甘茂等還是統(tǒng)軍作戰(zhàn)的將軍。后來(lái)，丞相專事文職，而大良造專為武職，例如白起屢建戰(zhàn)功，封為列侯，官職還是大良造。秦設(shè)將軍的官職，是在秦昭王時(shí)，秦昭王初立時(shí)以魏冉為將軍，保衛(wèi)首都咸陽(yáng)，從此秦才有將軍，但是，秦國(guó)的將軍不是固定專職的，往往是在出征時(shí)由國(guó)君臨時(shí)委任的。

　　原來(lái)春秋時(shí)代晉國(guó)的上、中、下三軍還設(shè)有尉，因?yàn)橹熊姷匚蛔钭?，中軍的尉又稱元尉，元是大的意思。戰(zhàn)國(guó)時(shí)代各國(guó)仍有中尉的官名。《史記?趙世家》載：“趙烈侯使荀欣為中尉，選練舉賢，任官使能?！边@和《禮記?月令》所說(shuō)太尉的職責(zé)“贊桀（?埽┛。?遂賢良，舉長(zhǎng)大”是相同的。后來(lái)趙國(guó)在將軍之下又設(shè)有國(guó)尉、都尉。秦國(guó)在昭王時(shí)，也在大良造下增設(shè)國(guó)尉一級(jí)。例如白起，初為左庶長(zhǎng)，繼升為左更，再升為國(guó)尉，最后升為大良造。在秦國(guó)設(shè)丞相以后，大良造便成了高于國(guó)尉的武官。后來(lái)秦國(guó)不設(shè)大良造，國(guó)尉便成為中央最高的軍事長(zhǎng)官。秦國(guó)在統(tǒng)一全國(guó)后以太尉掌管全國(guó)軍事，便是沿襲國(guó)尉這個(gè)職官而來(lái)的。

　　御史在商周時(shí)代已有設(shè)置，這個(gè)官職在戰(zhàn)國(guó)時(shí)代本是充當(dāng)國(guó)君秘書之類的差事，別國(guó)使臣來(lái)獻(xiàn)國(guó)書，往往由國(guó)君的御史接受，國(guó)君臨朝接待外賓，御史常立身邊?！妒酚?廉頗藺相如列傳》云：

　　秦王飲酒酣，曰：“寡人竊聞趙王好音，請(qǐng)鼓瑟?！壁w王鼓瑟。秦御史前書曰：“某年月日，秦王與趙王會(huì)飲，令趙王鼓瑟。” 

　　國(guó)君宴會(huì)群臣，御史也常陪同在旁?！妒酚?滑稽列傳》云：

　　（齊）威王大說(shuō)，置酒后宮，召（淳于）髡賜之酒。問(wèn)曰：“先生能飲幾何而醉？”……髡曰：“賜酒大王之前，執(zhí)法在旁，御史在后，髡恐懼俯伏而飲，不過(guò)一斗徑醉矣……”

　　《秦律》規(guī)定，廷尉每年要到御史處核對(duì)刑律。這些都說(shuō)明戰(zhàn)國(guó)時(shí)代的御史是保管文書檔案、負(fù)責(zé)記錄，與國(guó)君十分接近的官員。秦統(tǒng)一中國(guó)后，三公中的御史大夫，還是秘書兼監(jiān)察性質(zhì)的官，這當(dāng)是沿襲戰(zhàn)國(guó)時(shí)代的官制的。 

　　戰(zhàn)國(guó)時(shí)代縣的官僚機(jī)構(gòu)是和國(guó)的官僚機(jī)構(gòu)差不多的。商鞅在秦國(guó)變法時(shí)，每縣設(shè)有令和丞，縣令下的丞，在縣中的地位是相當(dāng)于國(guó)君的相的。韓、魏等國(guó)在縣令之下還有御史，縣御史在縣中的地位相當(dāng)于國(guó)君的御史大夫。

　　司寇，掌管司法的官職，戰(zhàn)國(guó)時(shí)代各國(guó)均有設(shè)置，但名稱不一。三晉沿用司寇之名，趙國(guó)的李牧曾任此職。秦國(guó)雖然也有這個(gè)名稱，但根據(jù)《秦律?司空》的記載，它卻是一種刑徒。秦國(guó)掌司法的官稱為廷尉。廷尉的取名，可能與東周王期的“討奸之官”尉氏有關(guān)，是一種殿中的執(zhí)法官。齊國(guó)中央政府掌司法的官稱為士師，《孟子?公孫丑下》云：

　　孟子謂?V◆（W1音蛙）曰：“子之辭靈丘，而請(qǐng)士師，似也，為其可以言也，今既數(shù)月矣，未可以言與？”又云：

　　彼如曰：“孰可以殺之？”則將應(yīng)之曰：“為士師，則可以殺之。” 

從孟子談話的語(yǔ)氣，士師應(yīng)是齊國(guó)殿中的執(zhí)法官。士師一名是沿襲周朝的官稱，周的士師就是司寇官屬。 

　　戰(zhàn)國(guó)時(shí)期各國(guó)的中央官主要由上述幾個(gè)官稱分別掌握由中央到地方的軍、政、法各部門的權(quán)力。
　　戰(zhàn)國(guó)時(shí)代是以地主的統(tǒng)治代替了領(lǐng)主的統(tǒng)治，其封建社會(huì)和封建政權(quán)的本質(zhì)并未改變，還是維護(hù)著等級(jí)制度。站在這等級(jí)最高階層是國(guó)君，在國(guó)君之下有各種等級(jí)的爵位。三晉、齊、燕的爵位，大致是沿襲春秋時(shí)代，可分為卿和大夫兩級(jí)：

　　一、在卿當(dāng)中有上卿、亞卿之分。例如魏國(guó)翟璜“欲官則相位，欲祿則上卿”。趙國(guó)藺相如、虞卿都曾“拜為上卿”，在齊國(guó)，孟子曾做過(guò)卿。在燕國(guó)，樂(lè)毅曾為亞卿，荊軻曾被尊為上卿。

　　二、在大夫之中，有長(zhǎng)大夫、上大夫、中大夫等。例如魏國(guó)，吳起做西河守時(shí)，獎(jiǎng)勵(lì)軍功，曾以長(zhǎng)大夫賞人。后來(lái)須賈曾為魏中大夫。在趙國(guó)藺相如做過(guò)上大夫。在齊國(guó)，淳于髡、田駢、接子、慎到、環(huán)淵等都做過(guò)上大夫。 

　　戰(zhàn)國(guó)時(shí)，秦國(guó)的爵位比較特殊，商鞅曾分為二十級(jí)。第一級(jí)公士，第二級(jí)上造，第三級(jí)簪裊，第四級(jí)不更，是相當(dāng)于士的，第五級(jí)大夫，第六級(jí)官大夫，第七級(jí)公大夫，第八級(jí)公乘，第九級(jí)五大夫，是相當(dāng)于大夫的，第十級(jí)左庶長(zhǎng)，第十一級(jí)右庶長(zhǎng)，第十二級(jí)左更，第十三級(jí)中更，第十四級(jí)右更，第十五級(jí)少上造，第十六級(jí)大上造，第十七級(jí)駟車庶長(zhǎng)，第十八級(jí)大庶長(zhǎng)，是相當(dāng)于卿的，第十九級(jí)關(guān)內(nèi)侯，第二十級(jí)?睪睿?是相當(dāng)于諸侯的。級(jí)高位尊。同時(shí)，秦的官和爵是不分的，大概第十六級(jí)大上造（或稱為大良造）以下，既是爵位名稱又是官職名稱。秦國(guó)還有所謂客卿，凡是別國(guó)人士入秦，得到卿的爵位的就通稱為客卿。  

　　三、郡縣地方制的確立及其長(zhǎng)官的設(shè)置 

　　春秋初期，秦、晉、楚等大國(guó)往往把新兼并的地方，建設(shè)為縣。到春秋中期，楚國(guó)新設(shè)的縣已逐漸多起來(lái)，有所謂九縣（九指多數(shù)）。春秋后期，晉國(guó)又把縣制推行到內(nèi)地。在卿大夫的領(lǐng)地里也分別設(shè)縣。最初縣都設(shè)在邊地，是帶有國(guó)防作用的?？h與卿大夫的封邑是不同的，縣內(nèi)有一套集中的政治組織和軍事組織，特別是有征賦制度，其中包括征發(fā)軍實(shí)和軍役，以加強(qiáng)國(guó)防力量。如《左傳?成公七年》載：楚圍宋之役，“子重請(qǐng)取申、呂（二縣）以為賞田”，申公巫臣說(shuō)：“不可，此申、呂所以為邑也，是以為賦，以御北方，若取之，是無(wú)申、呂也，晉鄭必至于漢?！背趼?tīng)了申公巫臣的話才沒(méi)有答應(yīng)子重的請(qǐng)求。戰(zhàn)國(guó)初期，秦國(guó)還不斷在東部邊疆設(shè)縣，公元前456年開始在頻陽(yáng)（今陜西富平縣東北）設(shè)縣。公元前398年在陜（今河南陜縣）設(shè)縣，公元前374年又在櫟陽(yáng)（今陜西臨潼縣東北）設(shè)縣。這些地方置縣的目的，是為了防衛(wèi)外敵，保護(hù)邊疆，這是很清楚的。 

　　郡是春秋末年才開始設(shè)置的，最初出現(xiàn)在晉國(guó)，是在內(nèi)地推行縣制以后設(shè)立的?？け緛?lái)設(shè)在新取得的邊地，因?yàn)檫叺鼗穆?，地廣人稀，其面積雖然較縣為大，但是地位要比縣為低，《左傳?哀公二年》云： 

　　簡(jiǎn)子誓曰：“范氏、中行氏反易天明，斬艾百姓，欲擅晉國(guó)而滅其君。寡君恃鄭而保焉。今鄭為不道，棄君助臣，二三子順天明，從君命，經(jīng)德義，除垢恥，在此行也?？藬痴撸洗蠓蚴芸h，下大夫受郡……?！?

　　杜預(yù)注引《周書?作雒篇》：“千里百縣，縣有四郡?！笨勺C春秋時(shí)縣大于郡。到戰(zhàn)國(guó)時(shí)代，邊地逐漸繁榮起來(lái)，人口逐漸增多，因?yàn)榭さ乇P太大不易管理，便在郡下劃分為若干小縣，產(chǎn)生了郡縣兩級(jí)地方組織。這種郡統(tǒng)縣的制度，也是三晉最先推行。例如魏的上郡有15個(gè)縣，趙的代郡有36個(gè)縣，韓的上黨郡有17個(gè)縣。后來(lái)秦、楚、燕三國(guó)也效法三晉的郡縣制度。

　　戰(zhàn)國(guó)時(shí)代的郡都是設(shè)在邊地，主要是為了鞏固國(guó)防，所以一郡的首領(lǐng)稱為守，也稱郡守、太守。《戰(zhàn)國(guó)策?趙策一》云： 

　?。n王）令韓陽(yáng)告上黨之守靳◆曰：“秦起二軍以臨韓，韓不能有。今王令韓興兵以上黨入于秦，使陽(yáng)言之太守，太守其效之?！苯粼唬骸叭擞醒?，挈瓶之知，不失守器，王則有令，而臣太守，雖王與子，亦其猜焉。臣請(qǐng)悉發(fā)守以應(yīng)秦，若不能卒，則死之?！表n陽(yáng)趨以報(bào)王。王曰：“吾始已諾于應(yīng)候矣，今不與，是欺之也。”乃使馮亭代靳◆。 

　　從這段記載得知，太守是國(guó)君直接任免的，都是由武官來(lái)充任的，有權(quán)征發(fā)本郡役卒。代行或試用期的郡守稱假守。郡的署衙稱府，郡守以下設(shè)有主管軍務(wù)的都尉以及負(fù)責(zé)監(jiān)察的御史。

　　戰(zhàn)國(guó)時(shí)，只有齊國(guó)始終沒(méi)有設(shè)郡，但有類似郡的都的制度。齊國(guó)共設(shè)有五都，五都均設(shè)有選練的常備兵，即所謂技擊，也稱“持戟之士”，因而有所謂“五都之兵”，也稱為五家之兵?！稇?zhàn)國(guó)策?齊策一》云：

　　蘇秦為趙合從，說(shuō)齊威王曰：“……齊地方二千里，帶甲數(shù)十萬(wàn)，粟如丘山，齊車之良，五家之兵，疾如錐矢，戰(zhàn)如雷電……。 

　　又《戰(zhàn)國(guó)策?燕策一》載，齊宣公令“子章將五都之兵以因北地之眾以伐燕?！?nbsp;

　　都的長(zhǎng)官仍舊稱為大夫，平陸是齊的五都之一。 《孟子?公孫丑下》云：

　　孟子之平陸，謂其大夫曰：“子之持戟之士，一日而三失伍，則去之否乎？”

　　齊桓公時(shí)，管仲整理政治軍事，實(shí)行“叁（三）其國(guó)而伍（五）其鄙”的政策，曾把鄙分為五屬來(lái)統(tǒng)洽。戰(zhàn)國(guó)時(shí)，齊設(shè)五都，可能是從五屬演變而來(lái)的。五都不同于五屬，就是五都已帶有郡的性質(zhì)。

　　當(dāng)時(shí)各國(guó)郡的設(shè)置，雖僅限于各國(guó)的邊區(qū)，但縣的設(shè)置已很普遍。大概凡是有城市的都邑都已建為縣，所以史書上縣和城往往互稱。只有秦國(guó)在戰(zhàn)國(guó)初期還未普遍設(shè)縣，因而普遍設(shè)縣也就成為商鞅變法的主要內(nèi)容之一。 

　　縣的官僚組織主要有縣令、縣丞、縣尉、縣司馬、縣司空。 

　　縣令是一縣最高的行政長(zhǎng)官，秦國(guó)的縣令也稱大嗇夫?？h令的屬官有令史，助縣令掌文書，調(diào)查案件，率卒捉拿人犯等?？h令（縣嗇夫）有缺，令史可以代理。令史有屬官叫令史掾。 

　　縣丞，地位僅次于縣令（縣嗇夫）?？h丞分管經(jīng)濟(jì)和司法，包括糧草的征收和親自審問(wèn)案件。縣丞有屬官稱丞史。 

　　縣尉，分管縣內(nèi)軍務(wù)，有權(quán)發(fā)一縣役卒，監(jiān)督役卒服役和督造文書等，其屬官有尉官吏（或稱尉史）、士吏等。 

　　縣司馬，《秦律》規(guī)定，若馬匹不好使用，司馬要受處罰。可見(jiàn)這個(gè)官與一縣的馬政有關(guān)，或許是專司一縣馬匹的征調(diào)和使用。其屬官有司馬令史和司馬令史掾。

　　縣司空，本主管縣工程建筑（以軍事性質(zhì)為主），但因建筑工程多用刑徒，所以又是分管刑徒的官。其屬官有司空佐史、司空嗇夫、士吏等。 

　　據(jù)《韓非子》、《戰(zhàn)國(guó)策》的記載：韓、魏的縣還設(shè)有御史。從新鄭出土的韓兵器銘可知，韓國(guó)縣還設(shè)有司寇，主管縣的刑法，也管兵器的制造。但是秦國(guó)的司寇則是一種刑徒。 

　　秦國(guó)相當(dāng)于縣一級(jí)的地方官職還有道和都。道是設(shè)在少數(shù)民族聚居區(qū)的，設(shè)道官，又叫道嗇夫。都是設(shè)在有王室私產(chǎn)和宮室的地方，有都官。不屬縣令管轄而直屬中央內(nèi)史，自己有一套機(jī)構(gòu)，屬官有佐、史、嗇夫之類。 

　　在縣之下有鄉(xiāng)、里、聚（村落）等組織。鄉(xiāng)的組織在春秋時(shí)代已出現(xiàn)，據(jù)《國(guó)語(yǔ)?齊語(yǔ)》、《左傳?宣公十一年》（前598年），襄公九年（前564年），及三十一年（前542年）載，齊、宋、鄭、楚等國(guó)已經(jīng)有鄉(xiāng)的設(shè)置。鄉(xiāng)以下里的組織在春秋戰(zhàn)國(guó)間也已出現(xiàn)?！赌?尚同》里所提到的行政系統(tǒng)是天下、國(guó)、鄉(xiāng)、里?！秴问洗呵?懷寵篇》里所提到的行政系統(tǒng)有國(guó)、邑、鄉(xiāng)、里。邑有大有小，大邑相當(dāng)于縣，小邑是隸屬于鄉(xiāng)、里。所謂聚，就是民眾聚居的地方，實(shí)際上是相當(dāng)于一個(gè)村落。據(jù)《史記?商君列傳》載，商鞅在秦變法時(shí)，曾合并鄉(xiāng)、邑、聚為縣。鄉(xiāng)中的小官吏有三老，掌一鄉(xiāng)之教化；嗇夫，掌一鄉(xiāng)獄訟和稅收；游徼，掌鄉(xiāng)中捕盜。里有里正，或稱里典。秦國(guó)充任里典的多是鄉(xiāng)間豪強(qiáng)有勇力之人，即所謂“率敖”。里中的居民統(tǒng)稱里人，以家為單位，按什伍編組，并設(shè)有伍老。編入伍的居民統(tǒng)稱伍人，也叫四鄰。編入伍的各家男丁稱士伍。

　　此外，戰(zhàn)國(guó)時(shí)代還有“亭”的設(shè)置。《韓非子?內(nèi)儲(chǔ)說(shuō)上》記載魏吳起為河?xùn)|守時(shí)，秦在其邊境設(shè)亭，起攻亭，一朝而拔之。 

　　由上述可知，戰(zhàn)國(guó)時(shí)期各國(guó)地主政權(quán)的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，從國(guó)到郡、從郡到縣、從縣到鄉(xiāng)，已有系統(tǒng)地分布到各個(gè)角落，控制著整個(gè)國(guó)家和社會(huì)，形成一個(gè)非常完善的官僚體制。 

　　戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，各國(guó)還有一些地方性的專職官吏，如在關(guān)津要道、貿(mào)易中心設(shè)置關(guān)吏、津吏、市者、市掾；在重要河道水利處設(shè)置河丞等。  

　　四、郡縣征兵制和常備兵制的推行 

　　春秋時(shí)代，各國(guó)的軍事組織是封建割據(jù)的。各國(guó)卿大夫有其獨(dú)立的軍事組織，有宗族部隊(duì)和“私屬”部隊(duì)。這些部隊(duì)都是憑著封建從屬關(guān)系組織起來(lái)的。各國(guó)軍隊(duì)主要成分除“國(guó)人”外，還強(qiáng)迫征發(fā)所隸屬的農(nóng)民服役。中原各國(guó)的國(guó)君，由于宗族的內(nèi)訌和對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)，由于“國(guó)人”的叛離和農(nóng)民的反抗斗爭(zhēng)，因而權(quán)力逐漸削弱了。而某些卿大夫卻在逐漸強(qiáng)大，國(guó)的軍事組織不可避免地為卿大夫所分割而瓦解。如《左傳?襄公十一年》載： 

　　季武子將作三軍，告叔孫穆子曰：“請(qǐng)為三軍，各征其軍?！蹦伦釉唬骸罢⒓白?，子必不能?！蔽渥庸陶?qǐng)之……正月，作三軍，三分公室而各有其一。 

　　晉國(guó)到平公時(shí)，公室勢(shì)力也已削弱，《左傳?昭公三年》載：

　　叔向曰：“然，雖吾公室，今也季世也。戎馬不駕，卿無(wú)軍行，公乘無(wú)人，卒列無(wú)長(zhǎng)，庶民罷敝，而宮室滋侈?！?

　　舊的軍事組織在瓦解分裂，而新的軍事組織――郡縣的軍事組織卻在不斷的生長(zhǎng)和發(fā)展?？h原來(lái)就有一套征賦制度。所謂賦，包括軍備和軍役在內(nèi)?！蹲髠?襄公二十五年》說(shuō)。

　　楚◆掩為司馬，子木使庀賦，數(shù)甲兵。甲午，◆掩書土、田……量入修賦，賦車籍馬，賦兵車、徒兵、甲?J之?dāng)?shù)。既成，以授子木，禮也。

　　到春秋后期，縣的軍隊(duì)已成為很有力的部隊(duì)了。到戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，各國(guó)邊地都已分設(shè)郡縣，中心區(qū)也普遍設(shè)縣，于是征兵制度就推行到全國(guó)，郡縣成為征兵的地區(qū)單位。據(jù)《戰(zhàn)國(guó)策?齊策一》載： 

　　蘇秦為趙合從說(shuō)齊宣王曰：“……臨淄之中七萬(wàn)戶，臣竊度之，下戶三男子，三七二十一萬(wàn)，不待發(fā)于遠(yuǎn)縣，而臨淄之卒，固以二十一萬(wàn)矣。 

　　韓國(guó)的大縣宜陽(yáng)，城方百里，也有“材士十萬(wàn)”，整個(gè)魏國(guó)如果“悉起其百縣勝兵”，也不下三十萬(wàn)。這時(shí)期各國(guó)在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)征兵，大都以郡為單位。

　　戰(zhàn)國(guó)時(shí)服兵役的年齡，大概從十五歲到六十歲?！妒酚?白起王翦列傳》記載長(zhǎng)平之役說(shuō)： 

　　秦王聞趙食道絕，王自之河內(nèi)，賜民爵各一級(jí)，發(fā)年十五以上悉詣長(zhǎng)平，遮絕趙救及糧食。

　　《戰(zhàn)國(guó)策?楚策二》記載，楚國(guó)大司馬昭常防守在楚的東地，曾對(duì)齊的使者說(shuō)：

　　我典主東地，且與死生，悉五尺至六十，三十余萬(wàn)弊甲鈍兵，愿承下塵。

　　當(dāng)時(shí)各國(guó)遇到大戰(zhàn)，往往征發(fā)全國(guó)壯丁、傾國(guó)以赴。如長(zhǎng)平之役，趙國(guó)“悉其士民，軍于長(zhǎng)平之下，以爭(zhēng)韓之上黨”。秦國(guó)滅楚之戰(zhàn)，秦將王翦帶了六十萬(wàn)人伐楚，他曾說(shuō)“今空秦國(guó)甲士而委我”。但若是一般小戰(zhàn)。則只征發(fā)與敵國(guó)鄰近的郡縣壯丁去作戰(zhàn)。其他郡縣就休養(yǎng)生息，以備將來(lái)。
　　戰(zhàn)國(guó)時(shí)代，各國(guó)除實(shí)行以郡縣為單位的征兵制外，還建立了常備兵制度。春秋末年，各國(guó)已有奉養(yǎng)力士和挑選訓(xùn)練勇士的風(fēng)氣。晉國(guó)世卿?懷子曾有勇士州綽、邢蒯和力士督戎等。吳王闔閭曾選猛士五百人和跑得快的三千人為前陣，并曾教練七年，要帶甲士兵一口氣跑三百里才得休息。戰(zhàn)國(guó)時(shí)，由于各國(guó)建立了集權(quán)的封建政權(quán)，常備兵制也就建立起來(lái)。李悝曾教魏文侯“奪之祿，以來(lái)四方之士”。吳起曾教楚悼王“◆（裁）減百官之祿秩，損不急之官，以奉選練之士”。商鞅曾教秦孝公“禁游宦之民而顯耕戰(zhàn)之士”。 

　　這時(shí)各國(guó)的常備兵大多是考選出來(lái)的，有特殊的待遇。例如魏國(guó)考選武卒時(shí)，“衣三屬之甲，操十二石之弩，負(fù)服（?）矢五十個(gè)，置戈其上，冠◆帶劍，贏三日之糧；日中而趨百里”，通過(guò)這幾種嚴(yán)格地考核，中試的就可以免除全戶徭賦和田宅的租稅。當(dāng)時(shí)各國(guó)出兵時(shí)，往往以常備兵帶領(lǐng)新征發(fā)來(lái)的士兵作戰(zhàn)。

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